«Европа 2020. Что ждет интеграцию?»...

 

Алексей Громыко И.о. Директора Института Европы РАН, руководитель Центра британских исследований, член РСМД

Прогнозы, как известно, редко сбываются, и не по причине недостатка информации, а из-за ее переизбытка. Причинно-следственные связи, «законы истории», безусловно, помогают заглянуть в будущее. Но на ход истории влияют не только очевидные, но и неожиданные, непредсказуемые события, «черные лебеди», которые могут камня на камне не оставить от детерминистского подхода к научным предвидениям. Это и конъюнктурные ситуации, случайности, и субъективный фактор — роль личности в истории, которые, тем не менее, по стечению обстоятельств, ломают логику развития. За случайности (если это только не природные или техногенные катастрофы) часто по ошибке принимают события, вызревающие под потоком повседневности, скрытые от глаз поверхностного наблюдателя, являющиеся проявлением «медленной», глубинной истории. Во многих случаях, хотя не во всех, первые, случайные события, и вторые, закономерные, являются взаимосвязанными, образуют две сторонами одной медали.
В истории современной Европы к первым, субъективным факторам, можно отнести, например, внутриевропейские «факторы» М. С. Горбачева (в распаде Советского Союза), Жака Делора (в углублении европейской интеграции), Маргарет Тэтчер (в реформировании Британии по неолиберальному пути), Николя Саркози (в развязывании Ливийской войны) и т.д., или внешние «факторы», например, Дж. Буша-младшего и его неоконсервативной политики (в ускорении автономизации внешней политики ЕС). Ко вторым, объективным факторам — распад Советского Союза, террористические атаки на США 11 сентября 2001 г., провал конституционных референдумов во Франции и Нидерландах в 2005 г., мировой экономический кризис, начавшийся в 2007 г. в США. К нерукотворным случайностям, оказавшим заметное влияние на ход истории, можно отнести, например, катастрофу 1986 г. в Чернобыле или последствия цунами 2011 г. (в том числе, с точки зрения развития атомной индустрии в Европе).
Чем дальше находится от исследователя горизонт времени, тем выше риски ошибочного прогнозирования. Одно дело видеть вперед на один год, совсем другое — на десять лет, не говоря уже о более отдаленных перспективах. По мере увеличения скорости развития локальных, региональных, глобальных процессов, быстроты принятия решений, умножения явных и скрытых пружин происходящего, переплетения и наложения друг на друга различных факторов, влияющих на течение истории, время уплотняется, что делает еще менее успешными попытки проникновения в будущее, превращая прогнозы в простое угадывание. И все же прогностическую функцию науки никто не отменял, и при определенных допущениях и осторожности в применении она продолжает играть важную роль, особенно в условиях, когда цена управленческих ошибок неумолимо возрастает, как и желание узнать, что нас ждет впереди.

Фото: Политическая карикатура Джеймса
Гилрея
Сергей Уткин: Будущая карта Европы

Одни прогнозы направлены на то, чтобы изменить будущее, и они оказываются бесполезными, если к ним не прислушиваются «власть предержащие». Так, негативный прогноз из этой категории предполагает, что высказанные в нем озабоченности будут приняты во внимание, и события в результате корректировки действий будут развиваться по более благоприятному пути. В этом случае он может стать своего рода «самосбывающимся пророчеством», из-за которого или благодаря которому история меняет свой курс. Другие прогнозы исходят из того, что предполагаемые в них результаты неизбежны, можно лишь оптимизировать выгоды или минимизировать потери в границах более или менее узкого коридора возможностей. В любом случае, прогнозы не имеют смысла, если ими в той или иной степени не руководствуются при принятии решений те, для кого они делаются.
Фундаментальная проблема, заложенная в согласовании процедуры прогнозирования и принятия решения на политическом уровне, заключается в краткосрочности мышления политиков. Они руководствуются категориями электоральных циклов, растянутых не более чем на несколько лет вперед, тогда как многие проблемы требуют для своего решению стратегического планирования, рассчитанного на десятилетия. Ярким примером заложника такого противоречия стала сфера координаций усилий государств мира по недопущению «парникового эффекта» или по защите окружающей среды.

Прогнозы развития еврозоны постоянно пересматриваются, а сценарии даже ее ближайшего будущего превращаются в механический набор всех возможных вариантов.

В Европейском союзе к этому добавляется и проблема, вытекающая из принципа «пула суверенитетов», т.е. делегирования части национального суверенитета наднациональным органам управления. С одной стороны, создание зоны общей европейской политики (в данном случае в рамках ЕС) предполагает ее упорядочивание, способность «говорить одним голосом», а, следовательно, большую предсказуемость по мере выработки «общих правил игры» во все большем количестве сфер жизни. С другой, возрастает неопределенность в процессе выработки решений, размывается понятие ответственности, ведь национальные политики оказываются между «молотом» своего электората, который будет решать их судьбу на следующих выборах, и «наковальней» предписаний наднациональных структур, которые могут приходить в противоречие с требованиями избирателей. В результате прогнозировать развитие такой организации, предсказывать действия руководителей государств-членов, которые оказываются «между двух огней», становится все сложнее.
Наглядным примером в последние годы служит ситуация с еврозоной в целом и с ее наиболее проблемными членами, особенно Грецией, Испанией, Португалией, Италией. Национальный избиратель требует смягчения политики жесткой бюджетной экономии, а в наднациональных структурах превалирует стремление еще туже «затянуть пояса». Как в этой ситуации поведут себя политики на национальном уровне, предвидеть сложно, даже в ближайшей перспективе. Появился и феномен «технических правительств», управляющих той или иной страной без демократического мандата в ожидании новых выборов, как это имело место в Греции до мая 2012 г. и в Италии до 2013 г. В результате прогнозы развития еврозоны постоянно пересматриваются, а сценарии даже ее ближайшего будущего превращаются в механический набор всех возможных вариантов.

С точки зрения перспектив расширения, с высокой долей вероятности можно говорить о том, что в следующие десять лет ЕС примет в свои ряды все государства Западных Балкан, кроме Боснии и Герцеговины, Албании, Косово.

Учитывая сложность и во многом громоздкость организации, возрастающей с каждой волной расширения, ЕС способен успешно развиваться только при наличии стратегического видения и долговременного плана. Он не может уподобиться слепому, нащупывающему путь вперед в горной местности, тем более, если таких слепых двадцать семь. Инкрементальные подходы к возникающим трудностям, политика «малых шагов» хороши лишь тогда, когда есть ясное и разделяемое всеми членами команды представление о целях развития. Если же тактика возводится в ранг стратегии, то рано или поздно интеграционный проект сталкивается со стагнацией, а то и с попятным движением.
Несколько десятилетий он был направлен на решение именно таких, долговременных задач (умиротворение Германии, создание общего рынка, общей валюты, вовлечение в свои ряды стран Восточной Европы). Соответственно прогнозирование развития Евросоюза строилось на достаточно понятных критериях и вводных. В настоящее время у ЕС нет четкого представления о том, куда он должен двигаться. В результате прогнозы становятся все более востребованными, но точность, с которой они делаются, снижается по мере возрастания количества «неизвестных».
С точки зрения перспектив расширения, с высокой долей вероятности можно говорить о том, что в следующие десять лет ЕС примет в свои ряды все государства Западных Балкан, кроме Боснии и Герцеговины, Албании, Косово, хотя первые два из названных государств позже также станут его членами. Членом организации станет Исландия. Норвегия и Швейцария, скорее всего, сохранят свой прежний статус, когда, не входя в ЕС, они фактически пользуются большинством прерогатив стран-членов. На этом расширение Евросоюза окончательно достигнет своих пределов. Для других стран, которым в прошлом в той или иной степени сулили перспективы вступления (Украина, Молдавия, государства Закавказья), будет выработан ассоциированный статус, максимально привязывающий их к Евросоюзу, но по-прежнему за его бортом. Многое будет зависеть от развития интеграционных процессов на постсоветском пространстве. Если в последующие годы Евразийский союз станет реальностью и образует вокруг себя собственное гравитационное поле, станет успешной и привлекательной организацией, то это окончательно положит пределы расширения влияния ЕС на восток. В этом случае маловероятен, но не исключен сценарий размежевания восточной и западной Украины.

Фото: REUTERS / Umit Bektas
Виктор Надеин-Раевский: Поиск новой
идентичности и внешняя политика Турции

Отдельная тема — Турция. В истории ЕЭС/ЕС еще не было прецедента, чтобы государство, получившее статус страны-кандидата (в случае Турции — с 2005 г.) не стала бы членом организации. Это, правда, не означает, что такое не может когда-либо произойти. И Турция вполне претендует на такую незавидную роль. Однако шансов на то, чтобы все же вступить в ЕС, у нее больше, хотя произойдет это уже после 2020 г. Присоединение Турции будет носить уникальный для Евросоюза характер по двум принципиальным и нескольким «количественным» причинам. К первым относятся географический и культурно-цивилизационный факторы. Турция является первой страной-кандидатом, территория которой почти полностью располагается в Азии, и первой, в которой большинство жителей (в данном случае — подавляющее) исповедуют ислам со всеми вытекающими из этого ментальными, культурными и поведенческими характеристиками. Ко второй категории причин относятся крупный размер государства, высокая численность населения, низкий, по сравнению со среднеевропейским, уровень материального благосостояния и большие амбиции политического класса, что в сумме предвещает Евросоюзу серьезную внутреннюю перестройку, фактически изменение его природы. Одни исследователи предрекают ЕС чуть ли не крах в случае присоединения Турции, другие, напротив, усматривают в этом возможность придать развитию объединения новое дыхание, спасти от провала его миссию в качестве ведущего центра влияния в XXI в. Представляется, что правыми могут оказаться и те, и другие. И зависеть это будет от временных рамок принятия решения о присоединении Турции.
По-видимому, наиболее благоприятным периодом для этого станут 2020-е годы, когда Евросоюз войдет в новую полосу стабильности, последующую за преодолением текущего политического, социально-экономического и финансового кризиса, и консолидации на базе полного использования потенциала статей Лиссабонского договора и Договора о стабильности, координации и управлении в рамках Экономического и валютного союза. Турция, со своей стороны, еще сохранит достаточно политической воли для принятия решения о вступлении на фоне роста евроскептических настроений в обществе.

Одни исследователи предрекают ЕС чуть ли не крах в случае присоединения Турции, другие, напротив, усматривают в этом возможность придать развитию объединения новое дыхание, спасти от провала его миссию в качестве ведущего центра влияния в XXI в.

Однако, если в новом десятилетии вступление не произойдет, то изменение расклада и баланса сил в регионе и мире не в пользу Европы, превращение Турции в полноценного регионального лидера приведет к тому, что Анкара посчитает для себя более выгодным сохранить свободу рук и не передавать часть своего суверенитета Брюсселю. Таким образом, мы имеем два варианта развития ситуации, когда существует примерно равная вероятность осуществления каждого из них в зависимости от фактора времени. Но даже в случае реализации первого варианта, более благоприятного для Евросоюза (по крайне мере, с точки зрения сторонников присоединения Турции), эта масштабная задача вряд ли может по-настоящему сыграть роль новой миссии ЕС. Если до сих пор его предыдущие средне- и долгосрочные цели, в том числе в отношении расширения, разделялись всеми государствами-членами, то ситуация с Турцией скорее вносит в их ряды разлад, чем сплачивает их.
Прогнозы редко строят с опорой на предпосылку неизбежности, но чаще имеют в виду вариативность истории. И здесь при прогнозировании на помощь приходит метод сценариев, который позволяет обозначить варианты будущего по шкале большей или меньшей вероятности. Сценарии без ранжирования по критерию вероятности их осуществления теряют смысл и лишаются прогностической роли. Кроме того, сценарные прогнозы должны регулярно корректироваться с учетом реальности. Сценарии также не имеют смысла, если отражают умозрительный подход к предмету исследования; каждый из них должен быть не набором подобранных под заказ фактов и вольных интерпретаций, а предполагаемым вариантом развития событий, который может реализоваться с достаточно высокой степенью вероятности.
Например, практически лишен смыла, хотя и широко обсуждаем, сценарий распада Евросоюза, как и его «антипод» — сценарий превращения ЕС, как следствие борьбы с текущим кризисом, в сверхгосударство. Эти варианты столь маловероятны, что вряд ли заслуживают серьезного внимания. Как представляется, «коридор» достоверной вариативности в развитии ЕС намного уже; он задается такими перспективными для будущего организации принципами, как «Европа двух скоростей», «меняющаяся геометрия», «постоянное структурированное сотрудничество», т.е. теми механизмами, которые позволяют интегрирующейся Европе быть более гибкой, адаптивной, а, значит, устойчивой.
Прогнозы и сценарии нельзя использовать как проекцию собственной (или коллективной) точки зрения на историю, что неизбежно снижает их ценность. Как любое обоснованное исследование, их авторы должны стремиться к максимальной непредвзятости, а не к облечению в форму прогноза собственных пожеланий или пожеланий заказчиков.

Евросоюз ждет болезненная переналадка модели социального рынка, без увеличения конкурентоспособности которого у организации нет шансов занять передовые позиции в XXI столетии.

Любая программа развития государства или международной организации превращается в перечисление благих намерений, обретает форму декларации, если не основывается на серьезном прогнозе. Именно по этой причине декларативной оказалась, например, программа экономического развития Евросоюза до 2010 г. (Лиссабонская стратегия), которая строилась на линейном видении истории. Как представляется, концептуальная ошибка при ее написании заключалась в том, что ее авторы механически спроецировали длительный и поступательный период в развитии ЕС на следующие несколько лет вместо того, чтобы сделать обратное — поставить под сомнение вероятность продолжения столь беспрецедентного периода роста.
Можно с достаточно высокой степенью вероятности прогнозировать, что вплоть до конца текущего десятилетия Евросоюз основные силы потратит на решение внутренних проблем развития, будет находиться в зоне высоких экономических, социальных, политических рисков. Его ждет болезненная переналадка модели социального рынка, без увеличения конкурентоспособности которого у организации нет шансов занять передовые позиции в XXI столетии. Прогнозы, основанные на расчетах Мирового банка, показывают, что в составе 27 членов доля Евросоюза в мировом ВВП по ППС снизится с зарегистрированных 20,8% в 2007 г. до 18,6% в 2020 г. и до 15,5% в 2030 г. Соответствующие показатели для США составляют 19,4%, 18,3% и 16,6%, для России — 2,9%, 3,1% и 2,7%, а вот для Китая — 10,1%, 17,7% и 22,7%, для Индии — 4,3%, 6,9% и 8,7% [1] .
С позиций сегодняшнего дня убедительно обосновать высокую вероятность выхода того или иного государства из еврозоны с возвращением к национальной валюте вряд ли возможно, так как, во-первых, отсутствуют механизмы такого выхода, и, во-вторых, негативные эффекты и непросчитываемые последствия этого очевидно перевешивают позитивные ожидания, как для проштрафившихся государств, так и для группы в целом. Ссылки на то, что, например, экономика Греции занимает лишь 2% в ВВП ЕС, не корректны, так как не учитываются эффект мультипликатора и эффект домино; ущерб от того, что Греция, не говоря уже о более крупных государствах, покинет еврозону, будет намного большим. Другой пример негативных последствий от пренебрежения эффектом мультипликатора — мегарасширение ЕС, начавшееся в 2004 г. (десять государств) и продолжившееся в 2007 г. (Болгария и Румыния) и 2013 г. (Хорватия).
Отталкиваясь от количественных показателей, ЕС должен был успешно абсорбировать новых членов, а принятие Евроконституции считалось решенным делом. «Головокружение от успехов», присущее Брюсселю до середины 2000-х гг., «размягчение» Копенгагенских критериев приема, способствовали появлению приукрашенных прогнозов и излишне оптимистических настроений. Теперь ясно, что адаптация ЕС к новым условиям существования, в том числе к резко возросшему количеству стран-членов, будет растянута, по крайней мере, до конца текущего десятилетия.

Фото: www.demotix.com
Татьяна Сидорина: Операция «Welfare State»

Кризисные процессы привели к значительному росту евроскептических настроений в Евросоюзе, поляризации партийно-политических систем, увеличению потенциала центробежных тенденций. На наших глазах происходит переписывание социального контракта, на основе которого развивались государства Западной и Центральной Европы после Второй мировой войны. Западноевропейский социальный рынок и «государство благосостояния» переживают тяжелые времена, хотя вряд ли уступят место англосаксонской модели развития в ее американском варианте, и, став менее щедрыми, в целом сохранятся, по крайней мере, в части Скандинавской и Рейно-альпийской субмоделей. Однако социально-экономическая неравномерность внутри ЕС усилится, как и социальное неравенство внутри большинства стран-членов. К середине 2012 г. прямым или косвенным результатом роста в ЕС социальной напряженности, недовольства широких масс политикой урезания социальных расходов стала смена правительств в десятке стран. Этот процесс продолжится; не исключено поражение ныне правящих партий в Германии на выборах в 2013 г. и в Великобритании в 2015 г. Победа Франсуа Оланда на президентских выборах во Франции и левых сил в Греции, скорее всего, стала началом новой «левой волны» в европейской политике.
Можно прогнозировать дальнейшие сдвиги в сторону демократизации Евросоюза, который изначально был проектом политических элит. К настоящему времени проблема «демократического дефицита» усилилась настолько, что без ее решения стабилизация ситуации в ЕС не представляется возможной. Продолжится усиление роли Европарламента, к 2020 г. вероятно начало создания общеевропейских политических партий. Этот процесс будет иметь и побочные последствия, усиливая трения между Европарламентом, Еврокомиссией и Европейским советом.
Высоки шансы на то, что в последующие годы ЕС продолжит движение по пути углубления интеграции в области финансовой, бюджетной, фискальной политики. «Европейский семестр», пакт «Евро-плюс», Европейский механизм стабильности, Договор о стабильности, координации и управлении указывают именно в этом направлении. Вполне вероятно введение в ближайшие годы евробондов, против которых пока так упорно выступает Берлин. Их более мягким вариантом могут стать «проектные бонды», направленные на финансирование крупных инфраструктурных проектов в ЕС.

Фото: Reuters
Владимир Швейцер: Сепаратистская
активность в Евросоюзе

Таким образом, за достаточно длительным периодом расширения Евросоюза наступает период углубления интеграционного процесса, его консолидации. Он стоит на пороге (если уже не перешагнул его) своего второго «перезапуска» после принятия Единого европейского акта в 1986 г. и Маастрихтского договора в 1992 г. ЕС возвращается к лозунгу «федерации национальных государств» и к логике «коммунитарного метода». Безусловно, указанные сферы политики неотделимы от политической составляющей, другими словами, развитие финансовой и экономической интеграции потянет за собой и политическую. В результате почти неизбежно окончательное формирование Европы «двух скоростей», представляющей государства, делающие упор на межгосударственной природе ЕС, и тех, кто готов к усилению его наднациональной природы. Поэтому процесс консолидации будет идти рука об руку с усилением внутренней дифференциации организации, что может затронуть и конфигурацию границ.
Так, нельзя исключать появление в ближайшее десятилетие двух государств на месте нынешней Бельгии, а в более отдаленной перспективе — обретение самостоятельности Шотландией и присоединение Северной Ирландии к Республике Ирландия. Продолжится процесс федерализации Испании, однако, Каталония в обозримом будущем останется в ее составе. Изменение границ может привести не только к дроблению, но и к приращению территорий. Так, существует определенная вероятность присоединения после 2020 г. Молдавии (без Приднестровья) к Румынии, а значит, и к ЕС, а Косово — к Албании.

За достаточно длительным периодом расширения Евросоюза наступает период углубления интеграционного процесса, его консолидации.

Что касается общей внешней политики и политики безопасности и общей политики в области безопасности и обороны (ОПБО), то, по сравнению с финансовым и экономическим блоком, развиваться они будут намного медленнее, особенно ОПБО. И все же дальнейшая автономизация ЕС как политического центра влияния в мире — процесс объективный и поэтому необратимый. Для России в этом есть свои плюсы и минусы. Появление в лице ЕС более консолидированного внешнеполитического игрока будет для Москвы положительным фактором там, где интересы сторон совпадают, например, по вопросам центральной роли ООН в международных отношениях, полицентричности мира, коалиционности в принятии решений, в том числе с учетом интересов стран БРИКС, разрешения конфликтов в прилегающих к Европе регионах (Северная Африка, Ближний и Средний Восток).

К 2020 г. между Россией и ЕС будет установлен безвизовый режим, а к середине текущего десятилетия заключен новый «базовый договор».

Однако там, где интересы расходятся, например, по вопросам Восточного партнерства ЕС, конфликтам на постсоветском пространстве, влиянию на развитие государств Центральной Азии, России все труднее будет опираться на привилегированные отношения с отдельными европейскими столицами. Политизированной и потому сложной для прогнозирования является проблема «замороженных конфликтов». Например, деятельность по урегулированию приднестровского конфликта может как обострить отношения между Москвой и Евросоюзом, так и привести к прогрессу в их взаимодействии. Необходимо также помнить о том, что развитие ОПБО сопровождается укреплением инструментов «жесткой силы» ЕС, что неоднозначно с точки зрения интересов России. Наращивание любого военного потенциала вдоль ее границ и членов ОДКБ потенциально несет в себе дополнительные риски. В то же время становление Евросоюза в качестве эффективного военно-политического игрока может стимулировать сотрудничество Брюсселя и Москвы в этой сфере, привести к новым совместным миротворческим операциям, по крайней мере, в тех регионах планеты, где стороны не претендуют на зоны влияния.
В целом пространство внешнеполитического маневра в отношениях с Евросоюзом для Москвы будет сужаться, включая сферу поставок нефти и газа, особенно после вероятной выработки в следующие несколько лет государствами-членами ЕС общей энергетической политики. В связи с этим целесообразно прилагать дальнейшие усилия к созданию постоянно действующих механизмов координации и согласования интересов сторон, включая реализацию Мезебергской инициативы Д. Медведева и А. Меркель (Комитет по внешней политике и безопасности России — ЕС) и Энергетического союза. Создание последнего не кажется уж столь невероятным на фоне нынешней напряженности в свете того, что взаимозависимость сторон в области энергопоставок к 2020 г. только усилится.

Фото: Фото Пресс-службы Президента РФ
Совместная пресс-конференция с
Федеральным канцлером Германии
Ангелой Меркель по итогам российско-
германских переговоров, Мезеберг,
5 июня 2010 г.

Практически нет альтернативы развитию концепции стратегического партнерства ЕС и России. К 2020 г. между ними будет установлен безвизовый режим, а к середине текущего десятилетия заключен новый «базовый договор». Достаточно высоки шансы установления нормальных взаимоотношений между ЕС и Таможенным союзом, а также Евразийским союзом на базе норм ВТО. После вступления России в эту организацию вероятен в рамках переговоров о «базовом договоре» практический выход на идею « ВТО-плюс», предполагающую создание между сторонами непривилегированной зоны свободной торговли.
Таким образом, прогнозирование развития Евросоюза до 2020 г. почти исключает катастрофические сценарии. Вероятность коллапса интеграционного проекта крайне мала, а его подсистемы — еврозоны — невелика. Высока вероятность стабилизации внутренней политической и социально-экономической ситуации к концу десятилетия и дальнейшей автономизации ЕС в качестве экономического и политического игрока. Это не означает, что в ближайшие годы он не пройдет через череду новых кризисов, как на уровне отдельных государств, так и на уровне наднациональном. С большой степенью вероятности можно предполагать, что в обозримой перспективе ЕС будет почти полностью поглощен решением внутренних проблем и улаживанием «домашних» ссор и споров, пик которых еще, судя по всему, не пройден.
Не исключен сценарий стагнации и движения по инерции, который замедлит возвращение ЕС на кривую роста. Появится или нет потенциал увеличения его влияния в мире после того, как закончится период стабилизации, будет зависеть от того, сумеют ли ЕС и Турция к началу 2020-х годов на взаимовыгодной основе решить вопрос о переходе последней в разряд стран-членов. Возможности ЕС в качестве глобального центра влияния расширятся еще больше (особенно если присоединение Турции не состоится) при условии, что стратегическое партнерство с Россией продолжит наполняться реальным содержание. Для последней такое развитие событий будет не менее выгодным.